新加坡以它高度的经济发展，廉洁高效的政府和优美舒适的环境赢得了世界的普遍赞誉。新加坡的治国经验特别为改革开放后的中国政府所重视，1978年11月，邓小平访问新加坡时在与新加坡政府正式会谈以后，邓小平与李光耀单独闭门谈了3个小时。这以后邓对新加坡的经验赞口不绝，并对高层领导多次谈到要向新加坡学习（后来李光耀资政也几乎成了中国领导人的资政）。所以我国有很多高级领导人都访问过新加坡，大量的中下级领导人和官员被派去学习和培训。所以，新加坡的经验是中国从高层到地方官员高度认可的、并一直认真学习的榜样。
在被我国官员学习和学者介绍的新加坡经验中，有几点被尤为推崇：一是威权体制，把新加坡的高速经济发展归结于一党执政的权威主义体制；二是“高薪养廉”制度，把新加坡的政府廉洁归结于“高薪养廉”；三是严格管理，把新加坡政府高效和良好的治理归结于严刑峻法的管理。2005年7月到10月，我有幸被新加坡国立大学东亚所邀请做访问研究，使我有机会对新加坡的制度作亲历考察。我发现上述被国内官员学者推崇的新加坡经验有很大的偏颇和误解，使人们对新加坡的了解有相当大的误导。我想谈谈我所了解到的新加坡的经验，及我们应该向新加坡学什么的一些看法。
民主机制下的威权政治
新加坡确实是一党执政权威体制发展经济的成功范例。这一点被广泛地用来证明权威主义体制有利于经济发展，经济发展不要搞民主。
不错，新加坡是一个建国40年来一直由人民行动党一党执政的国家。李光耀也一直以新加坡是一个国土狭小、资源贫乏的小国，不能出现多党纷争政治，否则将难以生存这样的话来警告国人。新加坡也确实在人民行动党的领导下取得了巨大的成功。这些都是不可否定的事实。我认为，新加坡的成功并不在于它的权威体制，而在于它充满着深深的忧患意识和发愤图强的精神，特别是人民行动党在民主制的框架下，全心全意为民服务，以争取人民支持的结果。
要了解新加坡经验，必须了解新加坡的人民行动党和它的政治制度。新加坡到底是一个什么制度？是民主制还是个专制政府？它有一个完全英国式的议会民主制度，而又有一个列宁主义的政党；有一套英国留下的法治传统和公务员制度，又有一套融合儒家和法家思想治国的理念；它以英文作为官方语言（就是官方接受的都是西方文化和西方的思维方式），但又有76％的人有中国血统（又有很深的中国人的品性）。
人民行动党有很多与中国共产党相似的地方，它以为人民服务为宗旨，有严密的党组织并有党的外围组织职工总会、青年团和妇女团，特别在基层有党支部。有一套像中共早期严格发展党员的制度，党有很强的组织动员能力。但是，它与中国共产党有根本不同的地方，它不是一个以劳动者为基础的政党，而是一个精英分子政党，早期有些普通劳动者入党后被请出了人民行动党。它是个以共产党为对手、主要与共产党斗争中发展起来的政党。它是一个议会制政党，而不是一个革命党。它是通过多党竞选上台的，并且必须赢得五年一次的国会选举才能执政，政府官员必须通过像西方议员一样的竞选过程。当然目前的选举并不是很公正的：人民行动党作为执政党，利用手中的权力，制定选举规则、运用财政和政府资源、操控选举程序（如在选区划分、候选人资格审查等）、掌控媒体舆论，甚至最后不惜用司法手段打压反对党。但不管怎样，它形式上还是多党制，党还是要靠打“选战”，最终要靠多数人民的投票支持才能执政。党不能强迫人民投票，而只能靠讨好人民、取信于人民才能执政。正是这一点，是新加坡人民行动党长期执政并被人们和国际社会承认其合法性的基础。
尽管反对党非常弱小，在相当一段时间里无法挑战人民行动党，尽管执政党可以利用行政、司法和媒体各种手段打压反对党。但是，反对党对人民行动党仍然有很大的压力，人民行动党对待选举的认真态度，与西方多党制国家政党竞选有相同之处。由于人民行动党最早是靠议会民主制上台的，尽管长期由它一党执政，它可以利用各种民主的手段保证自己的地位，但它不能废除民主制形式。它虽然有列宁主义政党的组织，但它一直保持着党内民主、党内的开放思想和不同观点。另外还有很重要的一点，就是执政党是通过议会和政府等政权的形式执政，而不是通过党直接执政。竞选国会议员，国会议员在联系人民群众与政府方面起着支撑整个政权的作用，这点与西方民主的国家没有区别。
所以，由上述而判断，新加坡基本是个民主政体，但实行权威统治。人民行动党执政基本上还是建立在人民支持这一合法性基础上的。正是这一点使新加坡权威统治具有了合法性。人民行动党以“为民服务”为宗旨，通过议会选举途径和国会议员大量、深入、细致地做选民工作，争取选民支持而取得执政，使“为民服务”通过议会制度和国会议员的活动，落实在行动上。我认为这是中国共产党在“提高党的执政能力”，真正实现“以民为本”的执政理念，应该学习和借鉴的地方。
新加坡的成功主要不在于它的权威主义，而是真正“为民服务”。如果只讲新加坡人民行动党权威统治一面，不讲它时刻为民办事，为争取人民支持和选票的民主基础，只讲严刑峻法的管理，不讲它高素质的公务员队伍和娴熟的法治水平，就是对新加坡经验的极大误解。
“为人民服务”决不是口号，而是实实在在的“行动”
下面我们来看看新加坡人民行动党是如何“为民服务”，争取民意支持的。
新加坡实行英国式的内阁制代议制民主。除有执政的人民行动党外，还有很多反对党。人民行动党在历次大选中的得票率最低的时候只有61％，高的时候84％，本届议会得票率为75％。由于计票方法的问题，反对党在国会中只有2个席位。
人民行动党是怎么在公开竞选的条件下持久地赢得多数选票支持的呢？经调查研究，大致有以下几种因素：一是注重民意，为民服务。二是利用政府资源为执政党大做民心工程，争取选票，如竞选时作出政治承诺，最后由政府买单。三是执政党掌握了选举游戏规则的制定权，在选举程序上作出有利于执政党的安排：如选区划分每次都可以改变，并且随意分割，这可以把反对党支持者集中的力量拆散；采用集选区制也很不利于反对党取胜。四是以各种手段打压反对党，包括以候选人登记制取消政敌的候选人资格；通过对法院的控制来制裁反对党。一位外国批评家说，“在新加坡，通过法律程序迫使一些批评者破产，从而使他们退出政坛，使用诽谤罪起诉来搞倒政敌，是新加坡政界高层惯用的方式。”
然而在以上诸种因素中，最重要的还是靠真诚“为民服务”这一条，没有这一条，而靠后面这些不正当的手段，人民行动党肯定早就被人民轰下了台。在我走访的一些学者和普通人中，对人民行动党最不满的，也就是它采取后面这些不太光彩的手段。但是，由于它真的认认真真为民办事，也确实办得不错，人民也就容忍了这些。而这些也是人民行动党的危机所在。
人民行动党的执政信念是以民为本，心系群众，关怀草根。它是怎么落实这些理念的呢？具体通过国会议员与党的社区领袖携手扎根基层，以为民服务为宗旨，全心投入为选区服务，多种方式联系选民，定期接待选民，听取民意，把脉民生，为民众排忧解难。这些口号和方法我们听起来非常熟悉，似曾相识。但对人民行动党来说，这决不是口号，而是实实在在的“行动”。它是通过点点滴滴的为民办事，才争来了执政地位。
一个议员一年最多接待了5万选民
人民行动党议员是怎么“为民服务”的呢？为此，我考察了两个议员的选民接待活动日。根据行动党的要求，国会议员必须每周有一个晚上接待选民，包括政府内阁成员也不例外（新加坡实行议会内阁制，政府内阁成员是从议员中产生的）。我去走访的正好是李显龙总理的集选区（一个选区选多名议员，而且是各政党组团队来竞选），与他一同选区的议员告诉我，李显龙当副总理时也要每周来接待选民，现在当总理不能经常来，但每周也要委托人来接待选民。这个集选区有5个议员，把选区分成5个小区，每个议员固定联系一个区。
接待我的议员说，一般情况下每次接待选民大约有40～50个选民求助（据材料，有接待选民多的议员一年接待过5万个选民）。接待室一般在社区由议员租用的幼儿园、社区活动中心等公共场所内。一些党的社区领袖（基层骨干）每周为议员接待选民提供志愿服务，为求助者登记、录入、摘要、分类和提出处理建议等。不管来多少求助者，议员当晚都要把所有投诉者接待完。来选民接待站求助的问题，根本不是在我们这里看到的那么严重的上访问题（或冤假错案，或告贪官污吏，或土地被占、房屋拆迁等等），而在我们看来多数是一些鸡毛蒜皮的个人小事。来投诉的问题通常是：希望能更快地分配到组屋（新加坡政府为高收入以外的居民提供的一种低价商品房）；孩子能不能报读更好学校；外籍配偶能否申请永久居民？有的是要求找工作；有的要求暂缓还贷款或缓交水电费；有的是子女不赡养老人；有的是邻里纠纷楼上影响楼下的安宁，等等。
来求助的问题并不是议员都能解决，很多情况下议员只是给来访者提供正确解决问题的途径和信息，对一些问题提出处理意见、建议转交政府部门和法定机构。议员有的也要求政府或有关部门的工作人员来现场办公，当场解决一些选民的投诉。对极少数十分贫困的求助者急需要钱的，议员当场开出一张小额支票，以解燃眉之急。有关部门会十分重视议员的来信，会尽量解决求助的问题。有些大的、困难的问题，或有关部门没有很好解决答复的问题，议员有机会向部长提出，政府专门安排了议员与部长共同进餐的场所。不管投诉的问题是否能解决，有关部门都要给予投诉者答复或给一个合理的解释。
除了接待选民，议员还必须走访选区与选民保持广泛的接触。访问选区是十分辛劳的事。一种是撒网式的，利用半天时间走访选区内的几个点；一种是每周进行一次挨家挨户的访问，一户一户地认识居民。国会议员要确保大选前访问每一座组屋的每个家庭至少两次。通过访问，了解普通居民的生活和需求，以争取选民的支持。
人民行动党总部只有11个工作人员
人民行动党把整个执政基础深深地扎根在基层。人民行动党在基层还通过各种组织为选区公民提供服务，主要有人民行动党社区基金和人民协会。
社区基金是人民行动党在基层设立的福利性机构，为社区提供一些政府基层组织所不及的服务，在社区开办行动党幼儿园、托儿中心、儿童图书馆、电脑辅导班等，还为选区提供一些福利如保健计划、学生奖学金等，总之居民需要什么，就主办什么活动。如社区幼儿园为中低收入的家庭提供低价的学前教育（如每学期收费从20多元到80多元，私人幼儿园高达800到2000多元不等）。每个组屋区都有一所行动党的幼儿园，目的是从幼儿开始培养对行动党的认同，也是为了争取家长选民的支持。
人民协会是一个半官方的非政府组织，主要从事政府不及的社区服务事务，如经营老人乐龄中心、退休人员俱乐部、儿童音乐绘画班、电脑、健美、舞蹈班，甚至开茶室、收藏室等，组织居民进行交流、搞聚餐活动、节日庆祝、歌咏比赛、搞环境保护等，总之一切能吸引、服务居民的事他们都干。他们办的这些活动虽然都是经营性的，但不营利，由于政府有补助，比其他完全商业性的经营便宜许多。
这些社区服务组织都掌握在人民行动党的基层领导手里。这个领导就是选区国会议员。国会议员既是选区党组织的支部主席，又是社区基金会的主席，也是人民协会的顾问。就是说，所有“为民服务”的好事都由党的国会议员包揽。在这里，没有党的领导，只有党的服务。
很多去过人民行动党总部考察的中国领导人、官员和学者，都对行动党总部小楼表示惊讶。这个执政40年成就辉煌的党，总部坐落在偏僻但交通方便的机场路边，在许多居民组屋中间一座再普通不过的只有二层高的小楼，办公室和会议室设备简陋，党总部只有11个工作人员。曾多次有人提议在市中心最繁华的乌节路建一座行动党总部大楼，党经过反复考虑取消了这一计划。认为党的总部大楼建在市中心太显眼，使人民随时感到党高高在上。于是党的总部从繁华闹市搬到了远离市区的居民区。
行动党总部这么少的工作人员，表明它没有、也不可能承担任何政府职能。还表明党的核心并不集中在上面。可见，新加坡人民行动党不在政府之外、政府之上，而是在政府之中，在选区人民群众中。行动党不显示权力，而是时刻告诫不忘人民，不能脱离人民的支持。并且从制度上保证这样做，这才是新加坡人民行动党在民主体制下一党长期执政的根本所在。
新加坡是个民主制政体，但缺乏充分的政治自由（社会自由还是有的）；有严格的法治，但并不充分保障现代人权；有成熟的市场经济，而政府控制无所不在。
中国向新加坡学什么？是只学上述的后者，不学它如何在民主制度基础上，通过政权途径打造民心基础，那就是对新加坡经验的极大误读，会把人引向歧途。要知道是人民行动党建立在民主制度和民心基础上的执政，才使它有权威的统治和立于不败之地。而五年一次的大选是一把悬在人民行动党头上的达摩克利斯之剑，有失去政权的危险，使它一直充满着危机感，督促它时刻不忘记人民。这才是它认真为民服务的内在的、永久动力。
“廉政”并非高薪养
根据透明国际全球腐败指数显示，2005年全球最清廉的国家和地区排名中，新加坡名列第五，它也是亚洲最清廉的国家。新加坡的政府廉洁为世界所公认。新加坡所处的周围国家和地区腐败丛生，为什么新加坡一枝独秀保持清廉？
很多去新加坡考察回来的人们告诉我们，新加坡的经验是“高薪养廉”。很多学者和官员对新加坡的“高薪养廉”赞赏不已，跃跃欲试。如果不是中国政府官员太多和经济能力不及，恐怕高薪养廉早已实施。
新加坡是怎么保持政府的廉洁，是高薪养起来的吗？这是我到新加坡后特别想搞清楚的问题。
为弄清这个问题，我先后走访了新加坡国立大学教授、人民行动党总部、国会议员和有关政府官员。我从他们那里得到一个重要的、颠覆我们观念的理论是，新加坡政府实行官员高薪制的主要目的不是用来养廉的，而是为了吸引人才。国大政治学系反腐研究专家JonS．T．Quah教授告诉我，新加坡政府官员高薪制是20世纪80年代中后期真正开始实行的。在这以前，新加坡政府就解决了廉政问题。
在殖民地政府时代，新加坡也是很腐败的。当时公务员工资不算低。1965年新加坡被马来西亚踢出来独立建国时，给这个没有任何资源的新生小国留下的是大量的财政赤字。人民行动党当时就发誓要建立一个廉洁的政府。但为了减少开支，不得不大量削减公务员的工资。所以到70年代初，新加坡公务员的工资是很低的，1973年开始给公务员每年多发一个月的薪水，但水平还是很低的。
1985年，李光耀提出要减少政治领导人和高级公务员与私营企业界高级人员之间的收入差距，以降低腐败的刺激。1989年较大幅度提高工资。1994年实行部长和高级公务员年薪与6个私营企业界前4名高级人员的平均工资挂钩的政策，部长和高级官员拿他们三分之二的薪水，并根据经济状况上下浮动。以2000年为例，总理年薪为194万新元，部长为142万新元，政务部长或其他顶级公务员在110万新元左右。常任秘书约60万～70万新元，中级官员约10多万新元。
从上述情况看，新加坡高级领导人的收入差不多是世界上最高的。但是，有两点必须注意：一是这些拿100万以上高薪的人很少，政府部门估计也就只有30人左右。二是这个薪金是政府给他们的全部收入，部长包括总理都没有专职司机和汽车，上班开自己的车，有大型公务活动才会政府派车。他们没有政府的退休金和医疗保险，都要自己上商业养老和医疗保险。一位高级官员告诉我，如果一位部长在大选中落选，不能当部长，那他什么也没有了，政府与他就没有关系了。部长薪金看起来很多，但这是全部收入，再不能有其他收入，也没有其他任何的特殊待遇。
提高领导人薪金的出发点，是为了吸引最优秀的人才到政府任职
我在新加坡国立大学东亚研究所时，单位组织去越南旅游（费用自己掏，单位补助一点），可带家属，费用自理。所长家属与我们一起旅游。同事告诉我所长夫人是政府的一位副部长。根据我们的经验，部长应该是带着她的家属“公游”就可以了，根本不会与我们跟团队旅游。另一件事是一位新加坡部长应邀来北京公务，有点业余时间想看看北京有特点的地方，我介绍了一个地方。部长一行四人要打车过来，我说还是我开车去接吧。我与部长开玩笑说，我能给部长开车这是我不可想像的事。根据我们了解，我国部长出国，肯定有使馆的全程安排和陪同。
由此看来，与其他国家比，新加坡官员是不是“高薪”制还不敢肯定，需要对隐性收入作复杂的计算。即使是高薪制，这种高薪也充满着责任和风险，离任职务后政府没有给他任何的保障。
当年李光耀提出提高领导人薪金的出发点是为了吸引最优秀的人才到政府任职，也防止人才流失。虽然有防腐的目的，但不是主要的。
我们知道，李光耀在新加坡推行精英政治。他希望把各界精英都吸收到政府担任高级领导人。他纳贤的对象主要是医生、律师、会计、大学教授、企业家、银行家等有能力、并且诚实和品德优秀的杰出人物。如果发现合适的人选，行动党会劝他们弃职从政。这意味着他们可能放弃200万、300万，甚至500万的年薪。在这种情况下，即使来当一个部长少于100万也是不太容易劝人家来从政的。可见，新加坡的政治生态与中国完全不同，新加坡人不太愿意从政，要从社会招揽人才。中国社会是官本位，直到今天很多大学生仍以考公务员为第一志愿。一个公务员职位招考少则几十人，多则几百人报名。如果实行公务员高薪，这个社会的价值观念更会偏斜，更像中国古代那样“唯有读书高”了。为了当官而争斗，官场腐败会更加严重。所以，不了解新加坡的背景，光看到官员的高薪，以为是高薪养廉，是很片面的。这些杰出人士来从政，不是钱所吸引的，而是要他们经济上作出牺牲。如果是为了钱，他们用不着来当官，他们的收入本来就很高。所以，高薪的目的是为了吸引人才和防止人才的流失，但它也能降低腐败的诱惑，会起到防腐的客观效果。
那么，人们会问新加坡政府是如何保持廉政的？据我的了解，它绝不是人们普遍流行认为的“高薪养廉”，而是有更多的其他重要因素：
首先，以廉政作为人民行动党的强烈的执政理念。可以说，世界上没有一个政府像新加坡政府，把廉政作为如此重要的执政理念。所以，人民行动党的党徽中间白色部分就是表明“廉洁与正直”。1959年人民行动党赢得第一届大选组织政府时，内阁成员就一律穿统一白色装宣誓就职。这套白装成了人民行动党的党服，在重大集会和节日，行动党都穿它。表明这个党以廉政为最重要的价值。为什么？
我们知道，新加坡刚独立和建立自治政府的时候，它周围的亚洲国家领袖都是贪得无厌，官员腐败、堕落、贪污、贿赂、敲诈无所不在。在马来西亚、泰国、印度、国民党政府、韩国、菲律宾、印度尼西亚，包括新加坡，政府一个比一个腐败。这些原为受压迫的同胞争取自由的斗士，都堕落成为人民财产的掠夺者。人民行动党也是在亚洲革命浪潮冲击下，为摆脱殖民统治为同胞争取自由建立的，但他们的领导人都是出身资产阶级，并大多是受过剑桥教育的大学生。他们对这些腐败深恶痛绝，他们赞赏当时中国共产党艰苦朴素的作风。所以，他们发誓要建立一个廉洁的政府。李光耀说，如果我们不能建立一个廉洁的政府，我们将不能生存。
（作者为中国政法大学宪政研究所所长、教授）
来源：《中国青年报》 （责任编辑：刘进）
No comments:
Post a Comment